2025年2月10日，美国总统特朗普签署了一项行政命令[1]（下称“政令”），要求司法部暂停执行具有48年历史的《反海外腐败法》（Foreign Corrupt Practices Act，“FCPA”），并启动对执法框架的全面审查。

根据该政令，特朗普政府指出，自1977年FCPA颁布以来，该法的适用范围已被系统性地延展，并且该等延展正使该法的适用范围越来越大，甚至超出了合理的界限。同时，特朗普政府认为该法正在以损害美国利益的方式被滥用， FCPA目前的执行妨碍了美国的外交政策目标，且影响到宪法赋予的总统在外交事务中的权力[2]。

从宪法框架分析，特朗普政府认为，FCPA执法机构通过刑事司法手段介入国际商业活动，实质上僭越且影响了行政分支在外交政策领域的专属权能。尤其在关键矿产、战略基础设施等涉及国家安全的领域，过度严苛的FCPA执法被认为既浪费有限的联邦检察力量，又削弱美国企业获取战略资产的议价能力。因此，特朗普政府明确提出，要“重塑FCPA执法边界”，以维护美国国家利益。

政令要求美国司法部长帕梅拉·邦迪（Pamela Bondi）暂停FCPA的执法活动，并制定新的执法指南（Guidelines，“指南”），以促进美国企业的全球竞争力。未来的FCPA调查和执法行动将受新指南的约束，且所有行动必须获得司法部长的批准。具体而言，政令围绕三项核心机制展开：

（1）未来案件：自政令生效之日起180日内（司法部长可以根据需要延长审查期最多180日，共计360日，“期限”），司法部须暂停所有FCPA新调查的启动；确有紧急国家安全利益需突破禁令的个案，须经司法部长逐案核准。

（2）现有案件：在期限内，司法部须详细审查所有现有的FCPA调查或执法行动，并就这些事项采取适当行动，以恢复对FCPA执法范畴的适当限制，并维护总统的外交政策特权。

（3）FCPA执法框架重构：在期限内，司法部可以适时发布更新的指导方针或政策，以充分促进总统在宪法下的外交事务权力。在这一过程中，司法部应优先考虑美国利益、美国在全球其他国家的经济竞争力以及联邦执法资源的高效利用。

（一）制定背景

FCPA起源于1970年代的“水门事件”（Watergate Scandal）[3]后的反腐浪潮，旨在禁止所有美国人及部分外国证券发行方向外国官员行贿。1998年，该法进行了修订，扩大了适用范围，既涵盖了外国公司，又包括在美国境内参与行贿的个人。此外，该法律既适用于直接贿赂行为，也涵盖了公司高层策划或批准的贿赂行为。

综合来看，FCPA是为制止美国企业通过贿赂行为扭曲国际市场秩序而诞生，而随着时间的推移，FCPA的相关规定已演变成美国企业在全球市场上开展业务时必须遵守的基本合规原则。

（二）基本内容

1. 适用范围

就中国实体而言，根据FCPA所实行的“长臂管辖”（Long-arm Jurisdiction）原则，以下三类中国企业主体均受到其适用范围的约束：

第一类为在美国证券交易所上市的中国公司，包括其股票或存托凭证在美国证券交易所挂牌交易，或参与美国场外交易并按照美国证券交易委员会（Securities and Exchange Commission，“SEC”）的要求提交定期报告的公司；

第二类为美国公司在中国境内设立的子公司、分支机构、办事机构及其员工；以及

第三类为中国企业或个人在美国境内直接或间接实施行贿行为的情况。前述规则亦可套用于其他“外国实体”。

此外，任何外国人或外国公司雇员，只要通过美国邮政系统进行通信，或利用隶属于美国的国际商业工具进行商业贿赂支付，无论是通过电话、电子邮件或银行转账，只要其行为与美国有“最小联系”，即可触及FCPA的管辖范围。这意味着，中国在美国上市的公司、美国公司在中国设立的子公司、办事机构及其员工，以及在美国境内进行经营活动的中国企业或个人，甚至通过美国金融机构进行的转账，均可能受到FCPA的约束。

2. 近年典型案例

根据《卫报》（The Guardian）[4]报道，过去十年间，FCPA一直是美国司法部审理的一些巨型公司案件的重要依据。根据此前白宫颁布的情况说明书（Fact Sheet），2024年，司法部和证券交易委员会提起了26起与FCPA相关的执法行动；截至2024年年底，至少有31家公司受到调查。较为典型的案例列举如下：

（1）麦肯锡非洲公司（私人）有限公司（McKinsey and Company Africa (Pty) Ltd.）[5]

2024年12月5日，美国司法部宣布与麦肯锡非洲公司（私人）有限公司（McKinsey and Company Africa (Pty) Ltd.，“麦肯锡非洲子公司”）达成了一项“延期起诉协议”（Deferred Prosecution Agreement），原因是在一项指控中，在2012年至2016年期间，该实体被认为与他方合谋向南非两家国有公司的官员行贿，从而违反了FCPA的反贿赂条款。具体而言，麦肯锡非洲子公司与根据《广泛性黑人经济振兴法案》（Broad-based Black Economic Empowerment Act）获得相应资质的南非当地咨询公司合作。在合作过程中，麦肯锡非洲子公司明知这些公司会用其提供的部分费用向南非官员行贿以换取竞争对手的机密信息，为其自身以及麦肯锡谋取不当利益。同日，美国司法部公布了与据称是腐败计划核心的麦肯锡合伙人维卡斯·萨加尔（Vikas Sagar）于2022年12月签署的认罪协议，根据该协议，萨加尔承认了串谋违反FCPA反贿赂条款的指控。为解决这一问题，麦肯锡非洲子公司签署了为期三年的“延期起诉协议”（Deferred Prosecution Agreement），并同意支付约1.23亿美元的刑事罚款。美国司法部还同意在即将达成的解决方案中，将麦肯锡非洲子公司支付给南非当局的罚款最多抵扣一半的刑事罚款，前提是罚款在12个月内支付。

最后，尽管麦肯锡非洲子公司的母公司并非刑事案件的一方，但它还是参与签署了前述协议，同意在“延期起诉协议”（Deferred Prosecution Agreement）的三年期限内，在麦肯锡开展全球业务的过程中，履行合作、合规计划增强、自我报告和其他合规相关义务。

（2）委内瑞拉电信公司（Telefónica Venezolana C.A.）[6]

2024年11月8日，西班牙国际电信公司Telefónica S.A.的委内瑞拉子公司（“委内瑞拉电信公司”）与美国司法部达成“延期起诉协议”（Deferred Prosecution Agreement），以解决与2014年货币拍卖相关的贿赂指控。据美国司法部称，委内瑞拉电信公司在明知某一顾问会贿赂控制货币兑换的委内瑞拉政府官员的情况下，仍利用该顾问获得了优先进入货币拍卖，通过非法手段取得了将美元兑换为委内瑞拉玻利瓦尔的机会。为达成这一目的，委内瑞拉电信公司涉嫌通过以高价从与其签订了咨询协议的供应商处购买设备，来隐瞒其对前述顾问的付款。

为解决此事，委内瑞拉电信公司同意签署一份为期三年的“延期起诉协议”（Deferred Prosecution Agreement），并支付85,260,000美元的刑事罚款。尽管没有被列为被告，但母公司Telefónica S.A.同意将子公司的合作和合规加强义务延长三年，并且令该等义务覆盖Telefónica集团。

（3）雷神公司（Raytheon Company）[7]

2024年10月16日，美国司法部和SEC联合宣布了一项“平行决议”（Parallel Resolutions），涉及2012年至2016年期间，雷神公司（Raytheon Company）向卡塔尔空军一名高级官员授权支付了近200万美元的贿款，以通过所谓的“虚假分包商”（Sham Subcontractor）获得防空合同，并且没有按照《武器出口管制法》（Arms Export Control Act，“AECA”）和《国际武器贸易条例》（International Traffic in Arms Regulations，“ITAR”）的要求披露这些分包商付款。SEC还声称，在一段较长的时期内，雷神公司向这名高级官员的亲属等人士行贿，额外支付了3000多万美元。

为了解决涉及FCPA、AECA和ITAR的刑事指控，雷神公司签订了一项为期三年的“延期起诉协议”（Deferred Prosecution Agreement），并同意支付230,400,000美元的刑事罚款和约36,700,000美元的没收金。在SEC的案件中，雷神公司的母公司RTX Corporation认可了一项主张其违反FCPA中反贿赂、账簿和记录以及内部控制等要求的指控，并同意支付49,100,000美元的追缴和判决前利息，外加75,000,000美元的民事罚款。

根据路透社（Reuters）消息[8]，反腐败观察组织“透明国际”（Transparency International）曾表示，FCPA使美国在全球反腐败领域成为领头羊。但美国透明国际执行董事加里·卡尔曼（Gary Kalman）在一份最新的声明中表示，“特朗普的行政命令削弱且可能为彻底消除美国在全球反腐败斗争中的皇冠上的明珠（指FCPA）铺平了道路”。

根据彭博社（法律）（Bloomberg Law）[9]消息，哥伦比亚大学高级研究学者、前美国国务院反腐败协调员理查德·内夫（Richard Nephew）也在社交媒体平台X上表示：“这是一个可怕的主意，美国公司根本不希望这样做。肯定可能有一两家公司这样想，但大多数公司理解，FCPA使它们能够坚定地拒绝贿赂，因为大多数私营公司明智地认为贿赂是一项无益的成本。”

（一）执法重点与合规风险管控层面

我们认为，从执法重点的转移来看，尽管传统商业领域的FCPA执法力度预期将有所减弱，但在司法部针对跨国犯罪组织的调查过程中所发现的企业贿赂行为，仍将是执法机构的重点关注对象。

就合规风险管控而言，根据《美国法典》（United States Code）第18编第3282条[10]规定，FCPA的追诉时效为5年，若案件涉及证券欺诈，则根据《美国法典》（United States Code）第18编第3301条[11]规定，追诉时效可延长至6年。鉴于该追诉期的跨度较长，企业不宜对当前执法力度的暂时性减弱抱持过度的侥幸心理。基于未来政府政策调整的可能性，对企业而言，维持严格的合规体系仍属必要之举。

（二）在美上市中概股企业层面

对在美上市的中国企业而言，合规形势尤需审慎把握。SEC作为独立的监管机构，其FCPA民事执法权限并未因行政命令而受到实质影响。虽然SEC近期在案件调查程序方面的调整可能导致新增调查案件数量出现下降趋势，但对在美上市的中国企业及其管理层而言，SEC仍握有重要的执法权限。考虑到中概股近年来在美国资本市场所受到的特殊关注度，此点尤应引起高度重视。

相关较为典型的案例如[12]：宁波科元石化有限公司（Ningbo Keyuan Petrochemical Co. Ltd.，“宁波科元”）于2011年通过借壳方式在美国纳斯达克上市交易，总部位于中国宁波。SEC对其诉状中列出了两项FCPA指控：1、宁波科元未能向投资者披露涉及其首席执行官、控股股东及由管理层及其家属控制的实体的关联交易；2、设立一个未列入资产负债表的公司银行账户，用于向高级管理人员支付现金奖金、支付普通管理人员的旅游费和招待费，以及给政府官员的礼品费。

（三）在宏观政策与审慎合规层面

从宏观政策层面观之，此次调整标志着美国反腐败执法理念的重大转向。批评者认为此举可能损及美国企业在国际商业往来中的诚信形象，而支持者则认为这有助于消除美国企业在国际竞争中所面临的不公平壁垒。

基于审慎合规层面的考量，我们建议企业应对此保持高度警惕：其一，执法政策具有周期性特征，未来加强执法的可能性始终存在；其二，美国检察官办公室对特定FCPA案件的独立调查权可能催生新的执法关注点；其三，鉴于美国司法部与各国执法机构的密切协作关系，其他司法管辖区很可能会加大反腐执法力度，以填补当前FCPA执法暂停带来的执法真空。有鉴于此，企业仍需持续完善合规体系建设，并对司法部的政策动向保持密切关注。