2024年9月24日，欧盟委员会（“欧委会”）公布了对阿联酋电信集团公司（“阿联酋电信”）收购荷兰PPF电信集团公司（“PPF”）单独控制权（“本交易”）在《关于扭曲内部市场的外国补贴条例》（“《FSR条例》”）下的附加限制性条件决定[1]。本交易是自2023年7月12日《FSR条例》生效以来的首例被附加限制性条件批准的并购交易。同时，欧委会对本交易中阿联酋电信收到的外国政府补贴类型以及对欧盟内部市场扭曲效果的分析，和接受的其提出的承诺方案，有助于从实务角度进一步明确欧委会认定外国政府补贴扭曲欧盟内部市场效果的分析框架和执法思路。

本文将对欧委会决定中的相关关注点进行解读，并结合本案的相关背景，为中国企业应对《FSR条例》的策略从实务角度提供建议。

阿联酋电信是阿联酋的电信运营商，其最终控制人为阿联酋主权基金阿联酋投资局（Emirates Investment Authority，“EIA”）。PPF是一家荷兰电信运营商，业务遍布捷克、保加利亚、匈牙利、塞尔维亚和斯洛伐克，其主要业务范围包括电信公司和相关基础设施运营。本交易FSR申报的时间线如下：

为解决欧委会对本交易对欧盟内部市场竞争具有扭曲效果的担忧，阿联酋电信和EIA主动提出了如下承诺方案：

欧委会接受了上述承诺方案，认为以上措施可以移除阿联酋电信收到的无限制的政府担保，并确保阿联酋电信和EIA在本交易后不会将外国政府补贴通过合并后实体用于欧盟内部市场。在公开的决定中，对于阿联酋电信自阿联酋国有银行获得的直接用于促进本交易的贷款是否具有扭曲效果，欧委会没有详细分析。欧委会附加限制性条件的决定，实际上允许了该笔贷款的发生。我们理解，这可能是由于欧委会认为该贷款并未对本次收购的结果产生影响。通过附加限制性条件，欧委会认为，该等附加条件可以弥补本交易可能对欧盟内部市场造成的竞争扭曲效果。

上述承诺方案施行的有效期为10年，在到期后可以再延长5年，或在欧委会和阿联酋电信同意的情况下，进一步延长。在欧委会的监督下，将由一个独立的受托人监督其执行情况。

根据《FSR条例》，当欧委会对外国补贴进行审查时，其有权对企业采取适当且必要的补救措施，以充分且有效地纠正外国政府补贴对欧盟内部市场造成或可能造成的任何扭曲。如果被调查企业作出承诺以纠正外国补贴造成或可能造成的扭曲效果，且欧委会认为被调查企业所做出的承诺能够充分有效地纠正该等实际或潜在的扭曲效果，则可以接受这些承诺并通过决定使其具有约束力，并不采取补救措施。《FSR条例》以非穷尽的方式列举了以下欧委会可以施加的限制性条件[3]：

为了监督上述承诺/救济条件的执行情况，欧委会还可以附加报告义务和透明度的要求。

但可以看到，在阿联酋/PPF案中，欧委会最终施加的条件，包含承诺在未来不会接受最容易被认定为有扭曲效果的补贴类型（无限制政府担保）、限制外国政府补贴的用途以及自愿承诺申报未来交易，并未严格落入上述列举的措施中。可见，在实际案件中，可以根据交易方、交易类型、行业情况等与欧委会协商达成对特定交易方和交易所适用的条件。

1. 避免获得被欧委会认定为最具有扭曲效果的补贴类型

《FSR条例》第5条第1款规定下列五种类型的外国政府补贴最可能存在扭曲效果：(1) 在没有可行的重组计划的情况下为濒临破产的企业提供补贴；(2) 为企业负债提供无限额度或无期限担保；(3) 不符合经济合作与发展组织（OECD）《官方支持出口信贷安排》的出口融资措施；(4) 直接促成特定并购交易；或(5) 使企业在公共采购中具有不正当竞争优势的补贴。

阿联酋电信获得的资助类型属于上述“为企业负债提供无限额度或无期限担保”和“直接促成特定并购交易”。欧委会在审查本交易时的思路与《FSR条例》第5条一致，即重点审查最可能存在扭曲效果的补贴类型并评估其影响。因此，在可行的情况下，应该尽量避免获得最可能被认定为最具有扭曲效果的补贴。

2. 即使已经获得可能被认定为具有扭曲效果的补贴类型，仍可以通过审慎设计交易文件和交易后实体的治理文件，避免或减少该补贴类型可能带来的不利影响/扭曲效果

如上所述，阿联酋电信收到的补贴类型中，从阿联酋政府收到的无限担保以及从阿联酋国有银行获得的直接用于促进本交易的贷款，被认定为“最可能”存在扭曲效果。在其提出的且被欧委会接受的承诺方案中，阿联酋电信的主要思路为移除补贴可能对本交易后欧盟内部市场竞争造成的影响，包括在公司章程中特别规定公司的破产事项应正常遵守阿联酋破产法，以及承诺不会将从阿联酋政府处获得的融资用于欧盟业务。

因此，为避免引起欧委会的竞争担忧，企业可以事先在交易文件或者交易后实体的治理文件中规定其可能收到的政府补贴资金的用途（如不用于欧盟业务），或明确公司的设立、运营和解散等事项按照公司运营地的法律法规进行，不应用外国政府的特殊优待或者补贴。

3. 自愿申报未达标准的相关交易可以作为企业承诺的条件之一

《FSR条例》规定，为在有效保护内部市场竞争和不过度给经营者带来负担两个目的间取得平衡，只有超过《FSR条例》规定的欧盟内营业额规模门槛和外国政府补贴门槛的交易才须进行强制性事先申报[4]。具体而言，并购交易达到以下标准的必须向欧委会进行申报[5]：

在本交易的承诺方案中，阿联酋电信提出将申报后续未达到《FSR条例》规定的申报标准的交易，这一承诺进一步增加了透明度，使得欧委会可以更为便捷、有效地监督合并后实体对市场竞争的影响。欧委会最终同意接受企业的这一承诺。由此可见，这类自愿申报承诺彰显企业遵守《FSR条例》的意愿，也可能为企业最终获得欧委会对相关交易的附条件批准加分。

4. 申报方和欧委会积极合作、提出有效的承诺方案，可能大幅缩短审查时间

根据《FSR条例》规定，如果欧委会在收到完整申报后不迟于25个工作日启动深入调查，需在开始调查后90个工作日内做出决定。如果经营者提出承诺方案，则该期限应延长15个工作日[6]。

欧委会于2024年4月26日收到本交易的完整申报，在2024年6月10日宣布开展深入调查。因此需在深入调查开展后90个工作日内，即2024年10月15日前做出审查决定。欧委会于2024年9月24日附条件批准本交易，比《FSR条例》规定的最晚时限提前了三个星期。我们理解，阿联酋电信积极配合调查以及提供有效的承诺方案，加速了欧委会的审查进度。因此，我们建议企业在申报前充分准备，并在保障自身权益的前提下，在申报后积极配合欧委会的审查工作，与欧委会保持沟通，了解其关注重点，并有针对性地提出承诺方案，以避免欧委会延长审查时间线、提出更严厉的救济方案甚至禁止交易。