一、背景

2025年4月2日，美国总统唐纳德·特朗普发布了一项行政命令——《以互惠关税规范进口，纠正导致美国年度商品贸易逆差巨大且持续的贸易做法》（Regulating Imports with a Reciprocal Tariff to Rectify Trade Practices that Contribute to Large and Persistent Annual United States Goods Trade Deficits）[1]（“行政命令”），该命令依据《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act, “IEEPA”）对所有进口商品征收10%的基础互惠关税，并已于2025年4月5日美国东部时间凌晨12:01正式生效。此外，行政命令附件一所列约60个国家将适用更高的互惠关税，税费范围在11%至50%之间，并已于2025年4月9日美国东部时间凌晨12:01正式生效。

具体来看，与美国在制造业产品领域保持贸易顺差或基本平衡的国家被征收10%的关税，而与美国存在大幅贸易顺差的国家则成为重点征税对象，被加征更高税率，其中包括中国、欧盟、日本、柬埔寨和越南等。作为美国贸易战的主要针对对象，中国出口至美国的大部分商品关税已被上调至50%以上，部分商品甚至高达80%以上。与此同时，近年来许多跨国公司为分散供应链风险而布局的“中国+1”战略（China Plus One Strategy）国家，如柬埔寨、越南、马来西亚等，也被纳入本次高关税名单，关税水平与中国相差无几。

这一政策的实施预计将对多个行业产生影响，如光伏产业。近年来，受限于中美贸易紧张局势，许多中国光伏企业已在东南亚建立了完整的生产基地，形成了从硅片到组件的全产业链布局。目前，东南亚已成为美国光伏电池组件的主要供应来源。随着针对东南亚多国的高关税政策生效，中国跨国光伏企业在这些地区的生产成本可能进一步上升，进而影响其向美国市场的供应链稳定性。

综合来看，美国平均关税水平已从历史上不到3%的水平骤升至约23%，创下百年来最高纪录。这一变化不仅将深刻重塑全球制造业与供应链格局，也对跨国企业的战略调整与合规管理提出更高要求。

为协助相关企业应对此次美国关税调整，我们在此文中特此提供以下内容：

关于互惠关税行政命令及其他与贸易相关公告的概要说明，包括该类关税如何与以往的关税声明（例如232条款和301条款关税）相互关联；

对可能受互惠关税影响最大的跨国企业类型的整体评估；

针对跨国企业如何应对这一轮剧烈的进口成本变化所带来的合规与经营层面的影响分析。

二、互惠关税计划细节

1. 重要豁免事项：

(1) 25%钢铁和铝关税：特朗普政府对钢铁、铝及其衍生产品设定的25%关税将继续有效，不受本轮互惠关税影响。

(2) 25%加拿大和墨西哥：加拿大和墨西哥被排除在本轮互惠关税之外，这一豁免在很大程度上是由于2025年3月4日特朗普政府因对非法移民和芬太尼输入的担忧而对来自这两个国家的进口产品加征最高达25%的关税。因此，来自加拿大和墨西哥、符合《美墨加协定》（United States-Mexico-Canada Agreement, “USMCA”）规定的产品，即根据USMCA原产地规则符合要求并正确申报享受优惠待遇的商品，将不受本轮互惠关税影响。

(3) 25%汽车关税：所有汽车和汽车零部件亦被排除在本轮互惠关税之外，仍适用2025年3月26日颁布的第10908号公告中所规定的额外25%汽车行业关税。该关税自2025年4月3日起对轿车、SUV、跨界车、MPV、货运面包车及轻型卡车（最高总重8500磅、有效载荷4000磅以下）生效，并将自2025年5月3日起扩展至发动机、变速箱、动力系统部件和电气组件等汽车零配件。

(4) 特定行业豁免：铜、医药品、半导体、木材、关键矿物及能源类产品暂被排除在本轮互惠关税之外，但预计未来将单独设定关税。因此目前的“豁免”更像是为后续政策留出空间，并不代表永久不征税。

2. 其他关键调整：

(1) 未来行业关税：行政命令明确指出，该政策不适用于未来可能依据《1962年贸易扩大法案》（the Trade Expansion Act of 1962）232条款（Section 232）[2]（“232条款”）单独实施的行业关税。

(2) 美国原产成分（US content）比例条款：行政命令明确指出，本命令中设定的关税税率将仅适用于产品中非美国原产的部分，前提是该产品至少有20%的价值来自美国。换句话说，如果一件商品的至少20%的价值来自美国，那么该商品中的非美国部分将会按照公告中的关税税率来征税，而不是整个商品都被征收关税。“美国原产成分（US content）”是指完全在美国生产，或在美国进行实质性转化的组件所占的商品价值。

(3) 限制中国小额包裹进口：特朗普总统于2025年4月2日宣布取消对大量小包裹适用的“微量豁免（de minimis）”制度[3]，将于2025年5月2日美国东部时间凌晨12:01正式生效。这意味着许多来自中国的小额电商包裹将不再享受免税待遇，进一步加强对中国产品的进口限制。

三、中国跨国企业面临冲击的核心领域

美国最新一轮关税措施将对中国跨国企业造成广泛而深远的影响，主要集中在以下几个核心领域：

1. 对美出口企业首当其冲

中国是对美国贸易顺差最大的国家，在这一背景下，中国出口商品正成为美国新一轮关税政策的直接打击对象。当前，中国出口美国的商品面临多层次、叠加征收的关税结构，包括：

(1) 《美国统一关税表》（Harmonized Tariff Schedule）第1至97章（Chapter 1-97）[4]下的正常进口关税（约为3%-6%）；

(2) 2025年2月、3月根据IEEPA新增的对所有中国原产的产品征收20%特别关税，用于应对美方所谓“对中国芬太尼前体物质监管不力”；

(3) 根据行政命令本轮加征的34%互惠关税；

(4) 2018年启动的根据《1974年贸易法案》（the Trade Act of 1974）301条款（Section 301）[5]（“301条款”）项下的关税（适用于约半数中国出口商品，税率为7.5%-25%）。

以下表格简要总结了截至2025年4月，美国对中国的关税适用情况。需要特别指出的是，如果某一产品已经被美国根据232条款[6]征收了关税，那么该产品就不会再适用本轮互惠关税。因此，本文特意分列两张表格，以便清晰展示232条款与本轮互惠关税的适用范围：

(1) 用于说明适用互惠关税的产品；

(2) 用于说明已经被232条款涵盖、不再适用本轮互惠关税的产品。

上述关税并非互相替代，而是累加征收，意味着部分中国出口商品面临高达60%-70%，甚至最高达80%以上的综合税率。而且，即便相关商品由中资在美设立的全资子公司生产，也无法豁免关税，显著增加了整体出口成本。

2. 实施“中国+1”战略（China Plus One Strategy）的企业面临新困境

过去几年中，为规避中美贸易摩擦，众多跨国企业积极响应政府号召，采取“中国+1战略”，即将部分产能从中国转移至其他低成本国家，如柬埔寨、越南、泰国、马来西亚等，以降低地缘政治风险及关税成本。然而，这些“替代国家”如今也被纳入本轮互惠关税名单，面临较高税率，使原本的“分散风险”策略面临失效，企业被迫重新审视全球产能布局。

3. 汽车行业企业面临多重打击

汽车行业所受冲击尤为明显，体现在两个层面：一方面，车辆及零部件本身将继续适用前期专属设定的25%行业性关税；另一方面，车辆之外的其他进口组件也将被纳入互惠关税范畴，进一步推高组装与制造成本。从原材料到终端整车，汽车行业正面临前所未有的关税层层叠加，对其供应链、定价及利润空间构成巨大压力。

四、潜在的未来风险与政策走向

尽管部分国家与行业暂未被波及，但以下情形应引起高度警惕：

1. 高关税国家如发起反制措施，将推动进一步升级

尽管特朗普政府称本轮互惠关税为“税负上限”，但前提是其他国家不采取反制措施。目前，中国、欧盟、日本、韩国等国家和地区均已公开表示拟采取反制措施，一旦落地，可能形成“连锁式报复”，从而推动全球范围内的关税再度升级。作为在这些市场开展业务的中国跨国企业，也将可能遭遇双重出口壁垒，面临供应链延迟、利润压缩等系统性挑战。

其中，中国于2025年4月4日宣布对美国采取反制措施，自北京时间4月10日12时01分起，国务院关税税则委员会对原产于美国的进口商品，在现行适用关税税率基础上加征34%关税。对此，美国商务部于2025年4月8日发表声明——《修订互惠关税及更新适用于中华人民共和国低价值进口产品的关税》（Amendment to Reciprocal Tariffs and Updated Duties as Applied to Low-Value Imports from The People’s Republic of China）[7]进一步表示，若中国不撤回该34%的反制关税，美国将自北京时间4月10日12时01分起同步对中国额外追加50%惩罚性关税，并将此前行政命令中对中国适用的互惠关税税率上调至84%。

2. 木材、医药品和铜等行业正面临下一波关税风险

虽然木材、药品、铜、半导体等领域暂时未被本轮互惠关税覆盖，但美方已明确表示这些领域将在未来数月内单独设立行业性关税。因此，中国相关出口企业当前的“豁免”实则是“延后”，长期贸易政策的不确定性依然严重。

3. 加拿大与墨西哥豁免面临未来的不确定性

加拿大和墨西哥被排除在本轮互惠关税之外，但这一豁免主要是基于此前美方已对来自这两个国家的部分进口商品征收了惩罚性关税。对部分进口商而言，符合USMCA规定的加拿大和墨西哥商品继续享受免税待遇似乎是一个积极信号，然而，这种关税减免可能只是暂时性的。根据USMCA现行条款，USMCA将于2026年迎来首次审查，届时相关贸易安排可能面临重新谈判，未来的不确定性对有意在加拿大与墨西哥布局的中国企业而言，不容忽视。

五、中国跨国企业的合规重点

2025年4月2日美国宣布的新一轮关税措施，其规模和影响均超出市场预期。回顾特朗普政府第一任期初期，美国平均关税税率仅为2.7%，且关税措施主要针对单一国家及个别产品。而如今，美国对全球的整体关税水平已提升至23%甚至更高。根据预测，美国政府每年将通过关税收入6000亿至7000亿美元，相较于此前每年约950亿美元的收入大幅上升。需要指出的是，这些关税主要由进口申报人承担，通常为美国本土公司。更值得关注的是，与以往不同，当前政府已明确表示将极少甚至不再提供关税豁免。

此次新关税的实施，也为美国进口商带来了显著的合规压力和成本分摊挑战。在这一新的贸易环境下，我们预计美国海关与边境保护局（U.S. Customs and Border Protection, “CBP”）将显著加强执法力度，特别是针对高税率商品展开重点监管。同时，虽然过去的关税主要针对中国，但目前的关税风险已蔓延至更广泛的国家，特别是那些此前受益于美国“去中国化”战略的国家，如柬埔寨、越南、泰国和马来西亚等。

因此，跨国企业亟需全面审视其现行的进口与海关合规机制，及时调整策略以确保合规并降低潜在的财务风险。以下几个方面应作为海关及关税合规的重点：

1. 原产国认定：关税水平高度依赖原产国的判定

当前，进口商品的原产国将直接影响适用税率，因此准确认定原产国应被视为最高优先级工作。原产国申报不实可能导致罚款、补缴关税，甚至面临法律责任。建议企业从以下几个方面入手：

(1) 对原材料或部件的采购地、生产流程、组装地点等进行全面分析，确保符合“实质性转化（substantial transformation）”[8]的标准；在判断是否构成“实质性变更”时，通常会考虑以下因素：

①　产品的性质、名称和用途是否发生根本性变化；

②　生产过程中新增的价值是否达到一定比例；

③　产品的核心特征是由生产工艺决定的，还是主要由原材料赋予的。

(2) 借助专业的海关合规顾问或国际贸易律师处理复杂的原产地判断问题，规避意外税负；

(3) 编制“合理注意义务备忘录”，记录原产国判定的方法及证据，便于未来接受审计时自证合规；

(4) 对原产地存在模糊地带的情况，可考虑向CBP申请预裁定意见（Advisory Opinion）。

2. 中国零部件问题：将继续作为CBP重点审查对象

若最终产品中含有中国原产零部件，CBP将尤其关注其“实质性转化”判断，决定其是否仍视为中国原产。因此，建议企业准备“合理注意义务备忘录”，详细记录制造工艺、部件变更及相关的CBP裁定，以支撑其原产国认定。

3. 《美墨加协定》（USMCA）合规

符合USMCA规定的商品可豁免适用互惠关税。因此，我们预计CBP将重点审查所有宣称享受USMCA优惠的商品是否确实符合USMCA规定。CBP将重点注意事项包括：

(1) 企业需在货物入境时即持有有效且完整的USMCA原产地证明，事后补交将不被接受；

(2)鉴于CBP预计将严格审查USMCA项下的优惠主张，企业应及时核查所有原产资格申报文件，确保其符合法规，有充分的书面文件支持。必要时应开展具体产品的自审，以确认其是否满足区域价值含量（regional value content）及税目转移规则（tariff shift rules）。

4. 反倾销与反补贴税（AD/CVD）：仍将是CBP重点执法方向

除互惠关税外，CBP将继续严格执行反倾销及反补贴命令，特别是针对来自中国和东南亚的商品。企业应注意：

(1) 密切关注并核实美国商务部发布的AD/CVD范围，评估所出口产品是否可能被归入相关征税范围，并据此做好合规应对安排；

(2) 在与美国进口商签订合同时，明确产品分类及可能涉及的税费责任，避免因申报不实或不明确而引发合规风险；

(3) 配合美国进口商如实申报（例如CF-7501表格），并为可能面临的CBP审计与调查做好准备，包括提供产品成分、生产工艺、原材料来源等详细信息。

5. 直接与间接供应链成本：企业应进行全链条综合评估

在评估关税影响时，企业不仅应关注直接税负，还应考虑关税所引发的间接成本，包括：

(1) 重新审查供应合同，明确关税成本的承担方；

(2) 考虑关税上涨可能导致的生产与采购延误、运输费用上升以及重新寻找替代供应来源；

(3) 进行成本效益分析，评估是否将生产环节转移至低税率国家或USMCA成员国，尽管短期成本上升，但或可实现长期节约。

六、对中国光伏企业的影响及应对措施

本轮互惠关税政策对中国光伏企业构成了实质性挑战。近年来，为了规避中美贸易摩擦的不确定性，众多中国光伏企业通过“去中国化”战略，在越南、马来西亚、泰国等东南亚国家设立了生产基地，以实现对美出口产品的“原产地转移”。然而，此次美国对包括柬埔寨、越南、马来西亚等国的高税率制裁，几乎封堵了中国光伏企业“绕道出口”的主要路径，直接打击了其海外布局的有效性。具体影响包括：

1. 生产成本大幅上升：原材料、组件及整机出货至美国的税负骤增，将压缩企业利润空间；

2. 出口路径受阻：东南亚工厂已无法作为“关税中转站”有效发挥功能，迫使企业重新考虑供应链安排；

3. 市场份额下降风险：在美国本土制造企业获得政策性保护的背景下，中国企业的竞争力可能被系统性削弱。

中国光伏企业当前面临的是典型的“产业安全+贸易保护主义”双重挑战，唯有通过全球化战略重构、供应链透明化及本地化布局，方能在持续紧张的贸易环境中获得相对稳定的发展空间。应对措施建议如下：

1. 优化产能布局：通过与本地企业合作形式设立合资工厂，实现实质性“本地化”生产，从而获得“美国原产成分”豁免资格；

2. 加强原产地合规审查与规划利用：加强对跨境供应链的原产地管理，特别是针对在墨西哥或加拿大进行的加工或组装环节，评估其是否可满足USMCA项下的原产地条件标准，从而争取在未来可能实施的差异化税收政策中获得原产地豁免待遇；

3. 探索替代市场：积极开拓欧洲、中东、拉美等对光伏需求快速增长的地区，分散对美出口依赖；

4. 政策参与及沟通：通过行业协会与美方机构展开沟通，推动技术性豁免或争取关键部件豁免清单的调整空间。

当前及未来一段时间将是一个“高关税、高执法”的时期。新的贸易政策环境大幅提升了跨国企业了解进口规则和强化合规管理的紧迫性。我们将持续关注相关政策动向，包括特朗普政府出台的任何补充、修正、解释指引及后续海关执行细则，并将在有更新时及时向企业提供解读与应对建议，协助企业应对瞬息万变的全球贸易格局。

脚注：

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[1] 详见：https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/04/regulating-imports-with-a-reciprocal-tariff-to-rectify-trade-practices-that-contribute-to-large-and-persistent-annual-united-states-goods-trade-deficits/

[2] 详见：https://www.commerce.gov/issues/trade-enforcement/section-232-steel

[3] 详见：https://www.whitehouse.gov/fact-sheets/2025/04/fact-sheet-president-donald-j-trump-closes-de-minimis-exemptions-to-combat-chinas-role-in-americas-synthetic-opioid-crisis/

[4] 详见：https://www.usitc.gov/tata/hts/archive/9700/1997_basic_index.htm

[5] 详见：https://www.congress.gov/crs-product/IF11346

[6] 详见：https://www.commerce.gov/issues/trade-enforcement/section-232-steel

[7] 详见：https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/04/amendment-to-recipricol-tariffs-and-updated-duties-as-applied-to-low-value-imports-from-the-peoples-republic-of-china/

[8] 详见：https://www.ecfr.gov/current/title-19/chapter-I/part-134

（机构：国浩律师（上海）事务所，作者：董亮、胡静怡）