国务院在2025年3月17日公布了经第43次常务会议修订通过的《保障中小企业款项支付条例》（以下称《条例》），《条例》将于2025年6月1日起施行。本次条例的修订对保护国内中小企业市场和营造国内良好营商环境的意义重大，并且《条例》的施行发生在美国对中国加征高额关税令中美贸易脱钩态势加剧的大背景下，笔者认为应当引起高度重视。可以看到，为了得以落实，《条例》规定了全面的监督管理措施和严格的法律责任，体现了国家对于保障中小企业款项支付和保护中小企业健康发展的决心。
《条例》规范的对象是机关、事业单位和大型企业，范围是机关、事业单位和大型企业采购货物、工程、服务支付中小企业款项。
《条例》所称中小企业，是依据国务院批准的中小企业划分标准确定的中型企业、小型企业和微型企业，根据⼯信部联企业〔2011〕300号《中⼩企业划型标准规定》认定。工信部曾于2021年4月公开发布征求《中小企业划型标准规定（修订征求意见稿）》意见的通知，至今中小企业该划型标准规定尚未正式通过修订。《条例》所称大型企业，是指中小企业以外的企业。是否属于中小企业、大型企业，依合同订立时的企业规模类型确定。《条例》规定，中小企业与机关、事业单位、大型企业订立合同时，应当主动告知其属于中小企业。笔者认为，告知方式，可以参考财政部、工业和信息化部发布的《政府采购促进中小企业发展管理办法》附件1《中小企业声明函》，或者在投标文件、合同内容或条款中明示。关于中小企业的认定，国家工信部建立企业规模类型测试平台，提供中小企业规模类型自测服务，对中小企业规模类型有争议的，可以向主张为中小企业一方所在地的县级以上主管部门申请认定。对于不主动告知其属于中小企业的后果，有司法裁判认为如果签订合同时中小企业没有主动告知，由于确定企业规模类型的指标外部人员难以获取，合同相对方没有义务去核实，故不适用支付条例的相关规定，比如机关、事业单位和大型企业延期付款时日万分之五罚息、30日或60日付款时限等可能给机关、事业单位和大型企业增加责任和负担的规定，另外可能影响中小企业投诉责任认定，对此，中小企业应当充分重视。财政部、工业和信息化部在《政府采购促进中小企业发展管理办法》中亦规定，中小企业参加政府采购活动，应当出具本办法规定的《中小企业声明函》，否则不得享受相关中小企业扶持政策。
《条例》规定了机关、事业单位向中小企业支付款项时限一般为30天，合同另有约定的，付款期限最长不得超过60天。对于大型企业，《条例》规定一般付款时限为60天，如合同另有约定，则从其约定，但应当按照行业规范、交易习惯合理约定付款期限并及时支付款项。对于大型企业，因其市场主体属性更强，无法强制规定付款时限，但应合理确定付款时限，符合行业规范、交易习惯。法律、行政法规或者国家有关规定对付款期限另有规定的，从其规定。
《条例》规定，大型企业不得约定以收到第三方付款作为向中小企业支付款项的条件或者按照第三方付款进度比例支付中小企业款项，即大型企业不得对中小企业设置“背靠背”支付条款。最高法此前曾发布《关于⼤型企业与中⼩企业约定以第三⽅⽀付款项为付款前提条款效⼒问题的批复》，规定⼤型企业在建设⼯程施⼯、采购货物或者服务过程中与中⼩企业约定以收到第三⽅向其⽀付的款项为付款前提的条款⽆效，《条例》将最高法该批复的精神引入行政法规，必将进一步促使大型企业主动放弃给中小企业强加“背靠背”支付条款令中小企业备受压制的做法。对于中小企业未主动告知其属于中小企业是否阻却“背靠背”支付条款的无效认定，是一个有争议的问题，有司法机关人士在《人民法院报》撰文认为中小企业未主动告知其属于中小企业并不阻却“背靠背”支付条款的无效认定。笔者亦倾向认为中小企业未主动告知其属于中小企业不阻却“背靠背”支付条款无效，因为是否属于中小企业是一个事实问题，认定合同条款效力是一个法律适用与法律价值判断的问题，在中小企业未主动告知其属于中小企业情形下认定“背靠背”支付条款无效不会让大型企业遭受额外损失，而只是让其未能从中小企业额外获利，相比此种情形下认定“背靠背”支付条款有效更显公平正义。对于“背靠背”支付条款无效后的处理，前述最高法批复文件规定，由⼈⺠法院根据案件具体情况，结合⾏业规范、双⽅交易习惯等合理确定⼤型企业的付款期限及相应的违约责任。
关于检验或者验收，《条例》规定可以作为付款的条件，但是应当在合同中约定明确、合理的检验或者验收期限，并在该期限内完成检验或者验收。机关、事业单位和大型企业拖延检验或者验收的，付款期限自约定的检验或者验收期限届满之日起算。考虑到大部分货物、工程、服务交付后合同会约定检验或验收条款并作为付款条件，中小企业应对此予以充分关注并在期限届满或条件成就时通知检验或验收。法律、行政法规或者国家有关规定对检验或者验收期限另有规定的，从其规定。
对于交易中惯常使用商业汇票、应收账款电子凭证等非现金方式支付，因该支付方式会给收款方增加兑付负担和风险，《条例》规定机关、事业单位和大型企业不得强制中小企业接受该等非现金支付方式，并且应当在合同中作出明确、合理的约定，亦不得利用该等非现金支付方式变相延长付款期限。
《条例》规定，机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，法律、行政法规另有规定必须进行审计的除外。
对于交易中收取保证金的乱象，《条例》规定，除依法设立的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金外，工程建设中不得以任何形式收取其他保证金；不得将保证金限定为现金；中小企业可以金融机构出具的保函等提供保证；机关、事业单位和大型企业应当在保证期限届满后及时与中小企业对收取的保证金进行核算并退还。本条规定的执行可以有效减低中小企业的资金压力，降低中小企业承揽业务的门槛、履行合同的成本和保证金不能及时返还的后顾之忧。
对于以单位人事变动、内部走审批流程等为由拖延付款的常见现象，《条例》规定，机关、事业单位和大型企业不得以法定代表人或者主要负责人变更，履行内部付款流程，或者在合同未作约定的情况下以等待竣工验收备案、决算审计等为由，拒绝或者迟延支付中小企业款项。
《条例》规定，机关、事业单位和大型企业与中小企业的交易，部分存在争议但不影响其他部分履行的，对于无争议部分应当履行及时付款义务。此处关于无争议部分及时履行的规定在诉讼法上亦有相应支撑，我国民事诉讼法规定人民法院在案件审理中一部分事实已经清楚的可以就该部分先行判决。《条例》规定，政府投资项目所需资金按照国家有关规定确保落实到位，不得由施工单位垫资建设。《条例》规定，中小企业以应收账款融资的，机关、事业单位和大型企业应当自中小企业提出确权请求之日起30日内确认债权债务关系，支持中小企业融资。该条规定在制度上为中小企业以应收账款融资提供了便利，解决中小企业融资难的问题。《条例》规定，机关、事业单位和大型企业迟延支付中小企业款项的，应当支付逾期利息；双方对逾期利息的利率有约定的，约定利率不得低于合同订立时1年期贷款市场报价利率；未作约定的，按照每日利率万分之五支付逾期利息。每日利率万分之五逾期利息属于比较高的罚息标准，比民间借贷利息法定上限更高，如上文提及的，中小企业如未主动告知其属于中小企业，则可能在诉讼解决争议时得不到支持。
为了保障落实执行，《条例》另规定了机关、事业单位每年定期公示上一年度逾期尚未支付中小企业款项的合同数量、金额等信息，以及大型企业应当将保障中小企业款项支付工作情况纳入企业风险控制与合规管理体系并督促其全资或者控股子公司及时支付中小企业款项。《条例》规定，大型企业应当将保障中小企业款项支付工作情况纳入企业风险控制与合规管理体系，这是《条例》本次修订新增的内容。可以预期，对于国有大型企业来说，保障中小企业款项支付工作将成为其企业风险控制与合规管理体系的重要组成部分。《条例》还规定，机关、事业单位和大型企业及其工作人员不得以任何形式对提出付款请求或者投诉的中小企业及其工作人员进行恐吓、打击报复，并在法律责任部分对违反本规定的机关、事业单位和大型企业负有责任的领导人员和直接责任人员规定了处罚意见。
《条例》还规定了一系列监督管理措施保障中小企业款项支付，包括行政机关对拖欠中小企业款项的上报、清理措施、行监督检查和处罚措施、受理中小企业投诉处理措施、失信公示措施、机关、事业单位的公务支出限制措施、大型企业在财政资金支持、投资项目审批、融资获取、市场准入、资质评定、评优评先等方面限制措施等。其中投诉是中小企业可以主动发起的维权措施。工信部于2021年12月专门印发了《保障中小企业款项支付投诉处理暂行办法》，规范中小企业因支付款项事宜对机关、事业单位和大型企业提起投诉的受理和处理。《条例》规定，处理投诉部门应当自收到投诉材料后30日内形成处理结果，以书面形式反馈投诉人，情况复杂或者有其他特殊原因的，可适当延长且处理期限最长不得超过90日。《条例》规定，审计机关依法对机关、事业单位和国有大型企业支付中小企业款项情况实施审计监督。另外《条例》还规定对违反条例的机关、事业单位负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分，对负有责任的国有企业管理人员依法给予处分。机关、事业单位和大型企业及其工作人员对提出付款请求或者投诉的中小企业及其工作人员进行恐吓、打击报复，或者有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分或者处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《保障中小企业款项支付条例》的制定和修订，直击中小企业收款难的痛点，强化了机关、事业单位和大型企业及时支付中小企业款项的责任，细化了行政机关及主管部门的监管职责，明确了各方违反条例的法律后果，加上近期国务院常务会议审议通过《加快加力清理拖欠企业账款行动方案》，体现了国家保护中小企业健康发展和保护国内企业良好营商环境的意志，本次《条例》的修订和施行在特朗普政府挥舞关税大棒致使国际贸易环境恶化的当下更是具有非常重要和深远的意义。
（来源：北京盈科（上海）律师事务所，作者：程青松）
