在百年变局加速演进、地缘政治博弈日趋激烈的当下，中国企业“走出去”已进入深水区。一方面，推进高水平对外开放，促进对外投资高质量发展，是新时代加快构建新发展格局的必然要求；另一方面，坚定不移贯彻总体国家安全观，推进国家安全体系和能力现代化，是新时代加快构建新安全格局的必经之路。

在此背景下，《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号，以下简称“《规定》”或“对外投资新规”）立足“统筹安全与发展”的立场，将出口管制明确嵌入对外投资监管框架之中。本文将以“出口管制”为视角，结合近期热点和团队办理出口管制合规案件的办案经验，从实务角度为有关对外投资企业提供专业合规指引，助力企业适应对外投资监管新变化、实现稳健经营。

一、对外投资新规实现了与对外贸易及出口管制的紧密衔接

对外投资与对外贸易是中国企业出海参与国际合作竞争的两种重要方式，《规定》作为我国对外投资领域首部基础性、综合性的行政法规，第十三条系与对外贸易法的衔接和对应，使得出口管制不仅涵盖了对外贸易，也在对外投资中得到同等的完善。

（一）《规定》出台前，出口管制重点聚焦于对外贸易领域

出口管制在对外贸易领域已经形成了较为成熟的法律规范体系，其侧重于对两用物项、军品、核等相关的货物、技术、服务以及数据的全面监管，其目的在于维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务。[1]近年来，大量出口管制措施依托两用物项出口许可证的管理，在出口通关环节对物项实施监管，并多以高额行政处罚、涉嫌走私犯罪刑事追责等方式对违反出口管制监管规定的行为人予以严查严管。

案例：某稀土设备制造企业未获两用物项出口许可证，自行出口稀土产线设备至香港，在报关时将稀土冶炼设备伪报品名为普通电子生产设备，涉嫌走私国家禁止进出口货物罪被缉私部门立案调查。

（二）《规定》出台前，对外投资法律法规已无法满足出口管制的现实需要

《规定》出台之前，境内投资主体对外投资主要受到《境外投资管理办法》（商务部令2014年第3号）、《企业境外投资管理办法》（国家发展和改革委员会令第11号）等部门规章的约束，这些对外投资监管规定由于出台时间较早，对于限制出口的核准范围仅限于“产品”和“技术”[2]，并未囊括“服务”和“数据”，无法与出口管制相关法律法规直接衔接，随着国际政治经济形势的动荡变化以及对国家安全、出口管制合规的强烈关注，现行对外投资法律法规已无法完全适配我国现行的出口管制体系及产业链供应链安全管理的需要。

（三）《规定》出台后，对外投资、对外贸易与出口管制监管实现有机衔接

《规定》首次以行政法规的形式明确强调对外投资中出口管制的监管要求，将出口管制嵌入对外投资领域的法律框架之内。

《规定》第十三条将对外投资核准的管控物项范围从《境外投资管理法》规定的“产品和技术”扩大为“货物、技术、服务及相关数据”，与《出口管制法》第二条中规定的管制物项范围实现了统一衔接。《规定》第十三条将对外投资核准的管控物项范围从《境外投资管理法》规定的“产品和技术”扩大为“货物、技术、服务及相关数据”，与《出口管制法》第二条中规定的管制物项范围实现了统一衔接。《规定》第十四条规定：“对外投资涉及资金汇兑、货物与技术进出口、跨境服务贸易、跨境数据流动、人员出境入境的管理以及经营者集中审查、出口管制、网络安全监管、税收征收管理、国有资产监管等，依照有关法律、行政法规和国家有关规定执行。”通过明确对外投资领域中的各类审查监管，实现了多种合规监管体系的制度性整合。

案例：某电子产品制造企业计划向东南亚国家投资设厂组装生产，尽管其出口的产线设备本身未落入两用物项出口管制清单范围，但该产线设备可能因其随附的技术文件及相关数据可能涉及出口管制监管，故该产线设备如未经商务部门审核批准，则无法实现合规出口，其对外投资也将可能因此受到限制。

二、对外投资新规严禁管制物项和技术以对外投资方式“变相出口”

（一）企业常见误区：可以自由出资或内部转移产品和技术

在科技企业出海的浪潮中，众多中国对外投资企业常常陷入这样一种误区：由企业自主研发、设计并且拥有相应知识产权的产品、技术，企业可以自由进行处置。因此，部分企业会通过“集团内部技术共享”“核心团队迁移出海”“跨境并购中的技术交割”等安排将部分核心产品、技术转移至境外子公司（如研发中心、销售公司或生产基地）。[3]然而，这种对外投资中的产品与技术安排，潜藏着巨大的出口管制合规风险。

《出口管制法》第二条规定，出口管制范围包括“从中华人民共和国境内向境外转移管制物项”和“中华人民共和国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供管制物项”。这意味着，境内母公司与其对外投资的境外子公司之间进行产品、技术的跨境转移也需要受到出口管制法的调整与规制。尽管上述安排相比于对外贸易领域中的产品与技术出口可能更具隐蔽性，但其仍处于我国出口管制监管体系的范围之中。

在既有实践中，针对通过“人员流动”“技术指导”等形式变相出口管制物项的情况，有关部门也早已进行了相应回应。例如，在《对稀土相关技术实施出口管制的决定》（商务部公告2025第62号）[4]中，商务部明确指出：“本公告所称出口，指将本公告所列管制物项自中华人民共和国境内向境外转移，或者在境内或者境外提供给外国组织或者个人，包括贸易性出口以及通过知识产权许可、投资、交流、赠送、展览、展示、检测、测试、援助、传授、联合研发、受雇或雇佣、咨询等任何方式进行的转移或者提供。”

（二）《规定》明确打击“变相出口”规避监管的行为

《规定》第十三条以条文的形式将实践中常见的、用于规避出口管制监管的“变相出口”方式予以明确，即以货物或技术等方式对外出资，或跨境派遣技术人员、组织人员赴其他国家（地区）工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训等。此种在对外投资过程中以“人员流动”代替“技术出口”的“变相出口”行为过去长期游走于出口管制监管的灰色地带，也在实际执法过程中为有关部门开展调查增加了不小的困难。因此，针对上述问题，国家有关部门针对出口管制逐渐从传统的监管模式转向“全链条、穿透式”的监管模式。

案例：作为一家中国的高新技术企业，A公司准备通过将自己部分的核心技术人员通过“派驻”的方式派往其境外子公司的研发中心。在此种情形下，如果A公司派出的核心技术人员所掌握的技术属于出口管制技术，极有可能触发出口管制领域的“穿透式”监管。其中的监管逻辑在于：出口管制监管关注的是技术的实质转移，而非技术转移的物理路径。

（三）“变相出口”行为在对外投资领域同样需要承担法律责任

《规定》相较于既有的对外投资规范而言，在第二十七条[5]引入“限期处分股份、资产”“基于投资额的阶梯式罚款”“3年内不受理违法行为人提出的核准备案申请”“禁止违法行为人在1年以上3年以下的期限内从事对外投资活动”等新型责任样态。这意味着，对外投资企业如果实施了“变相出口”规避出口管制监管的行为，要承担违反《出口管制法》和《规定》的双重法律责任。同时，从目前已有实践来看，商务部正逐步加强对“规避出口管制”行为的打击力度，尤其针对企业通过“海外注册、境内研发”“企业迁址”“人员转移”“拆分技术”等方式规避监管的行为。

案例：某无人机设备研发生产企业因未经许可出口两用物项出口管制的无人机涉嫌走私国家禁止进出口货物、被追究刑事责任的，其在中东国家投资的售后服务站点的技术人员如果在境外提供该无人机的当地培训、技术指导等服务，则可能涉及受管制的技术、数据“变相出口”，企业也可能因违反《规定》而被禁止从事对外投资活动，并承担相应法律责任。

因此，《规定》实施后，对于对外投资企业而言，尤其是未来被列入《国务院关于产业链供应链安全的规定》（国务院令第834号）的“关键领域清单”的企业，无论是否存在技术出口与转移计划，在开展对外投资活动之前，都需要进一步强化出口管制合规体系建设，明确技术管制范围，履行法定许可程序，以实现可持续发展，防范因违反出口管制监管规定导致对外投资限制的风险。

三、对外投资新规下企业出口管制合规建议

在对外投资新规即将实施的背景之下，企业要降低出口管制合规风险，关键在于建立“对外投资全链条自查清单”（包括但不限于境外投资核准或备案、境外直接投资外汇登记、跨境数据合规审查、经营者集中审查、出口管制合规审查、网络安全合规审查、境外投资税务合规审查、国有资产监管审核或备案程序等）及配套健全合规体系。结合我们多年来经办出口管制合规相关法律服务案例的经验，我们就对外投资涉及的出口管制合规提出具体建议如下：

（一）项目结构设计和立项阶段：出口管制合规体系建立与合规审查前置

在项目设计并进入ODI（Outward Direct Investment）核准/备案流程之前，建议企业：

（1）自行建立出口管制内部合规管理体系；

（2）加强对员工（尤其是涉及投资/出口核心环节的关键岗位员工）及企业管理人员的出口管制合规审查培训；

（3）将出口管制合规审查嵌入企业内部项目/业务审批决策全流程，具体可分为产品（货物、技术、软件、数据等）审查、最终用户审查以及最终用途审查，评估经营物项、上游供应商、下游客户、出口/投资国家、第三方合作伙伴等全链条风险。审查依据包括但不限于《两用物项出口管制清单》《军品出口管理清单》以及中国商务部、外交部或其他部门发布的出口管制管控名单、关注名单或制裁名单等。

（4）加强出口管制审查结论风险评估，企业的出口管制审查结论将直接影响拟投资项目的可行性判断以及后续可能面临的监管风险。

值得注意的是，出口管制物项的类型判断通常具有极强的专业性，部分临时管制的物项还会随着政策变动而变化。因此，我们建议，企业在进行出口管制审查时务必对出口管制有关法律规范进行细致研究，同时密切关注政策动态，必要时委托专业机构或咨询主管部门，以确认是否需要申请相应许可。

（二）项目实施阶段：建立跨境技术与数据转移审查机制

在项目投资实施阶段，鉴于《规定》第十三条明确将“跨境派遣技术人员”“跨境技术指导”“安排人员跨境培训”的情形纳入监管范围，企业应建立专门针对跨境技术与数据转移的出口管制审查机制，具体包括：

（1）对拟出资的货物或技术等物项以及对拟派驻的技术人员/培训人员所掌握的核心技术、指导培训内容及有关数据进行出口管制审查，如涉及出口管制，应进行识别、剔除或者及时申请出口许可并主动进行ODI核准/备案更新；

（2）建立跨境技术与数据转移台账，记录每次技术人员派驻、指导或培训的技术知识、参与人员、目标企业、审批流程等事项，为后续可能涉及的出口管制合规监管做好准备。

（三）投资后的境外争议与调查应对：建立材料出境审查制度

《规定》第二十二条特别强调，企业在涉及境外争议解决与调查时，也应关注材料出境所涉及的出口管制问题。因此，我们建议，无论是出于境外司法、执法机构调查的要求，还是在涉及对外投资相关仲裁、诉讼时出于自身举证的需要，对外投资企业都应提前建立有关材料出境审查的标准操作流程，就出口管制领域而言，企业可从以下三个方面加强合规管理：

（1）与所投资的境外企业建立协作规程。通过完善企业内部制度及对外交易文件条款，明确境外投资企业不得在涉及境外仲裁、诉讼或者境外调查场景时，直接响应境外司法、执法机构的材料交付请求，所有材料出境须经企业法务及合规部门的合规审查，特别是涉及出口管制等监管审查的材料应经过境内主管部门审批方可提供；

（2）建立材料出境审查清单。其中，涉及出口管制的核查事项至少涵盖：是否涉及国家安全以及国家秘密、是否属于受管制产品或技术、是否涉及产业链供应链安全敏感信息、是否涉及重要物项及技术数据等，以及是否须经境内主管机关许可方可提供；

（3）在必要情况下，企业需向境外司法或执法机构提供有关材料时，应当通过正式的司法协助渠道进行，而非由境外企业直接提交。通过这种法定程序，可以最大限度地降低因单方违规提交材料而引发的合规风险。

四、结语

《规定》将出口管制合规监管正式纳入对外投资领域，其所释放出的重要信号在于：我国对外投资监管已经逐步进入“资本、技术、数据、人员”四位一体的综合治理阶段。在这一背景下，出口管制合规不再只是对外贸易领域的专业议题，而正在成为企业开展境外投资活动时必须面对的硬性要求。

未来，企业能否建立覆盖项目立项、交易架构、人员管理、数据治理以及争议解决全过程的出口管制合规体系，将直接影响其全球化经营能力与海外投资安全。对于律师、企业法务等专业人员而言，这也意味着传统ODI合规服务模式正在发生新的变化，出口管制审查嵌入对外投资全生命周期管理流程，或将成为未来企业出海的重要合规要点。

注释：

[1] 在出口管制领域，我国目前形成了一套以《出口管制法》为顶层设计、以《两用物项出口管制条例》《军品出口管理条例》《核出口管制条例》为核心支柱，辅以《两用物项和技术进出口许可证管理办法》《两用物项和技术出口通用许可管理办法》《两用物项和技术进出口许可证管理目录》《两用物项出口管制清单》《军品出口管理清单》等部门规章、部门规范性文件支撑的完备监管体系。

[2] 《境外投资管理办法》第四条 企业境外投资不得有以下情形：……（四）出口中华人民共和国禁止出口的产品和技术。

第七条 ……实行核准管理的行业是指涉及出口中华人民共和国限制出口的产品和技术的行业、影响一国（地区）以上利益的行业。

第十条 企业申请境外投资核准需提交以下材料：……（四）有关部门对境外投资所涉的属于中华人民共和国限制出口的产品或技术准予出口的材料……

[3] 参见景云峰、李慧斌：《合规突围：中企出海出口管制高频痛点与应对路径（下篇）》，访问网址：https://mp.weixin.qq.com/s/F7aqvv7iOrE7P0NWrLcF1A，最后访问日期：2026年6月4日。

[4] 2025年11月7日，商务部、海关总署公告2025年第70号《公布暂停实施商务部、海关总署公告2025年第55号、56号、57号、58号及商务部公告2025年第61号、62号的决定》已将该公告暂停实施。

[5] 《规定》第二十七条规定：投资者投资国家禁止的对外投资的，由国务院投资主管部门、商务主管部门按照职责分工责令停止该投资活动，限期处分股份、资产，没收违法所得；拒不执行的，处投资额5‰以上10‰以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5万元以上10万元以下的罚款……自前三款规定的处罚决定生效之日起，有关主管部门可以在3年内不受理违法行为人提出的核准备案申请，或者禁止其在1年以上3年以下的期限内从事对外投资活动。

来源：金杜研究，https://www.kwm.com/cn/zh/home.html

作者：

•  王溢美，金杜律师事务所主办律师、合规业务部

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